महाराष्ट्रातील जलनियमनाचा आढावा

जल व्यवस्थापनाची मूळ जबाबदारी महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम (मपाअ) 1976 अन्वये नियुक्त केलेल्या कालवा अधिकार्‍यांंवर आणि विशेषत: मुख्य नियंत्रक प्राधिकारी म्हणून कलम क्र.7 अन्वये मुख्य अभियंत्यांवर आहे. महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकर्‍यांंकडून व्यवस्थापन (मशेसिंपशेव्य) अधिनियम 2005 ज्या प्रकल्पांना लागू केला आहे त्या प्रकल्पात जल व्यवस्थापनाची जबाबदारी कालवा अधिकार्‍यांंबरोबरच पाणी वापर संस्थांवरही आहे.

राज्यातील जलसंघर्षांची केवळ संख्याच वाढते आहे असे नव्हे तर त्यांची तीव्रताही वाढत आहे. या परिस्थितीची चाहूल जलनीती स्वीकारताना शासनाला 2003 साली लागली होती. म्हणून राज्याने महाराष्ट्र जलसंपत्ती नियमन प्राधिकरण (मजनिप्रा) अधिनियम 2005 हा कायदा केला आणि मजनिप्रा ची विधीवत स्थापना केली. पाण्यासाठी स्वतंत्र अर्ध-न्यायिक प्राधिकरण स्थापन करणारे महाराष्ट्र हे भारतातले पहिले राज्य ठरले. राज्यात उपलब्ध असलेले भूपृष्ठावरील पाणी तसेच भूजल आणि सर्व प्रकारच्या गरजांसाठी लागणार्‍या पाण्याचे एकात्मिक नियमन करण्यासाठी एकात्मिक राज्य जल आराखडा तयार करणे हे त्या कायद्याचे मध्यवर्ती सूत्र. हेतू चांगला व काही अपवाद वगळता तरतुदीही उत्तम असणार्‍या या कायद्याआधारे गेल्या 11 वर्षात केल्या गेलेल्या जलनियमनाचा एक धावता आढावा सूत्र रूपाने घेण्याचा प्रयत्न या लेखात केला आहे.

पाटबंधारे विकास महामंडळांचे रुपांतर नदी खोरे अभिकरणात करणे, त्या अभिकरणांनी नदीखोरेनिहाय जल आराखडे तयार करणे, राज्य जल परिषदेने मंजूर केलेल्या जल आराखड्याप्रमाणे सर्व प्रकारच्या पाणी वापरकर्त्यांना अभिकरणांनी पाण्याची हकदारी (पाणी वापर हक्क) प्रदान करणे ही प्रक्रिया जलनीती व मजनिप्रा कायद्याला अभिप्रेत आहे. परंतु महामंडळांचे रुपांतर अभिकरणात करण्यास छुपा विरोध आहे. त्यामुळे नदीखोरे अभिकरणाची चांगली संकल्पना व्यवहारात येऊ नये म्हणून अस्तित्वात असलेल्या पाटबंधारे विकास महामंडळांनाच नदी खोरे अभिकरणे मानण्यात येईल अशी तरतुद कलम 2(1) (प) कायद्यातच करण्यात आली. महामंडळांनी जल आराखड्याकडेही जाणीवपूर्वक दुर्लक्ष केले. त्यामुळे कलम क्र.14 अन्वये पाणी वापर हक्क दिले गेले नाहीत. ते दिले गेले असते तर जल संघर्षात निर्णय घ्यायला एक संदर्भ उपलब्ध झाला असता.

राज्य जल मंडळाची स्थापना 2005 साली झाली. मुख्य सचिव हे मंडळाचे पदसिद्ध अध्यक्ष आहेत. अकरा शासकीय विभागांचे सचिव आणि सर्व विभागीय आयुक्त मंडळाचे सदस्य आहेत. नदीखोरे अभिकरणांनी तयार केलेल्या 5 आराखड्यांचे एकात्मिककरण करून कायदा अंमलात आल्याच्या तारखेपासून सहा महिन्यात राज्याच्या जल आराखड्याचा मसुदा मंजुरीसाठी राज्य जल परिषदेला सादर करणे ही राज्य जल परिषदेची कलम क्र.15 अन्वये मुख्य जबाबदारी आहे. असे असताना मंडळाची पहिली बैठक - 2013 साली म्हणजे स्थापनेनंतर 8 वर्षानी झाली. जल आराखडा तयार करण्यासाठी सर्व अभिकरणांकरिता समान कार्यपद्धती व मार्गदर्शक तत्वे मंडळाने विकसित केली नाहीत. आज कायदा होऊन अकरा वर्षे होत आली तरी जल आराखडा तयार नाही. मंडळाने स्वत:च्या कामकाजाचे नियम (conduct of business Rules) अद्याप बनवलेले नाहीत आणि त्याला अद्याप स्वतंत्र कार्यालयही नाही. राज्य जल परिषदेची स्थापनाही 2005 झाली. मुख्यमंत्री हे परिषदेचे पदसिध्द अध्यक्ष आहेत. मागास भागांचे प्रतिनिधित्व करणार्‍या 3 मंत्र्यांसह एकूण 17 मंत्री परिषदेचे सदस्य आहेत. राज्य जल मंडळाने सादर केलेल्या जल आराखड्याच्या मसुद्यास कलम क्र.16 अन्वये मंजुरी देणे हे परिषदेचे मुख्य काम आहे. राज्य जल परिषदेची पहिली बैठक 2015 साली म्हणजे स्थापनेनंतर 10 वर्षांनी झाली. मुख्यमंत्र्यांनी परिषदेच्या आजवर दोन बैठका घेतल्या. त्यात चांगले निर्णय झाले. पण नोकरशाहीमुळे अंमलबजावणीत मात्र अक्षम्य विलंब होत आहे. परिषदेनेही स्वत:च्या कामकाजाचे नियम (conduct of business Rules) अद्याप बनवलेले नाहीत आणि तिला देखील अद्याप स्वतंत्र कार्यालय नाही.

मंजुर एकात्मिक राज्य जल आराखड्यानुसार प्रकल्पांना विहित प्रक्रियेद्वारे मान्यता देणे, आराखड्यानुसार जलनियमन करणे आणि जलसंघर्षांची सोडवणूक करणे ही मजनिप्राची काही महत्वाची कामे. परंतु, एकात्मिक राज्य जल आराखडा व प्रकल्प-मंजूरी नीती (Project Clearance Policy) उपलब्ध नसताना मजनिप्राने 191 सिंचन प्रकल्पांना मान्यता दिली. उच्च न्यायालयाने ते सर्व प्रकल्प बेकायदा ठरवून त्या प्रकल्पांच्या चौकशीचे आदेश दिले आहेत. एवढेच नव्हे तर एकात्मिक राज्य जल आराखडा जोपर्यंत मंजूर होत नाही तो पर्यंत नवीन प्रकल्पांना प्रशासकीय मान्यता देऊ नये असाही आदेश न्यायालयाने दिला आहे.

जल व्यवस्थापनाची मूळ जबाबदारी महाराष्ट्र पाटबंधारे अधिनियम (मपाअ) 1976 अन्वये नियुक्त केलेल्या कालवा अधिकार्‍यांंवर आणि विशेषत: मुख्य नियंत्रक प्राधिकारी म्हणून कलम क्र.7 अन्वये मुख्य अभियंत्यांवर आहे. महाराष्ट्र सिंचन पद्धतींचे शेतकर्‍यांंकडून व्यवस्थापन (मशेसिंपशेव्य) अधिनियम 2005 ज्या प्रकल्पांना लागू केला आहे त्या प्रकल्पात जल व्यवस्थापनाची जबाबदारी कालवा अधिकार्‍यांंबरोबरच पाणी वापर संस्थांवरही आहे. राज्यातील सर्व सिंचन विषयक कायद्यांचा एकत्रित विचार केल्यास विवाद निवारणाच्या क्रमवार जबाबदारीची रचना खालीलप्रमाणे आहे:

1) म.पा.अ.76 अंतर्गत मुख्य नियंत्रक प्राधिकारी
2) मसिंपशेव्य 2005या कायद्यांतर्गत अनुक्रमे वितरिका / कालवा / प्रकल्प स्तरीय पाणी वापर संस्था
3) प्राथमिक विवाद निवारण अधिकारी
4) मजनिप्रा (सर्वात शेवटी अपिलिय प्राधिकारी म्हणून)

दुर्दैवाने, कालवा अधिकारी मपाअ76 अन्वये त्यांच्या जबाबदार्‍या पार पाडत नाहीत. कायद्यांची अंमलबजावणी होत नाही. त्यामुळे जल-व्यवस्थापन (वॉटर मॅनेजमेंट) व जल-सुशासनाचा (वॉटर गव्हर्नन्स) राज्यात मुळातच अभाव आहे. प्राथमिक विवाद निवारण अधिकार्‍यांची नियुक्ती व त्यांच्या कार्यपद्धती बाबत प्रचार व प्रसार झालेला नाही. विवाद निवारणाची प्रकरणे त्यांच्याकडे जातच नाहीत.पाणी वापर संस्था खर्‍या अर्थाने कार्यरत नाहीत आणि / किंवा त्यांना त्यांच्या कायदेशीर कर्तव्ये व जबाबदार्‍यांची जाणीव करून दिली गेलेली नाही. पाणी वाटपाचे अनेक वाद सरळ मजनिप्राकडे नेण्यात येतात आणि ते स्वीकारलेही जातात.

मजनिप्राकडे दाखल करण्यात आलेल्या याचिकांचा तपशील पाहता असे दिसते की बहुसंख्य याचिका या पश्‍चिम महाराष्ट्रातून करण्यात आल्या आहेत आणि बहुसंख्य याचिका कर्त्यांची मागणी आहे की वरच्या धरणातून खालच्या भागासाठी पाणी सोडा. प्रत्येक प्रकरणी मजनिप्राने नक्की काय निर्णय दिला आणि कशाच्या आधारे दिला हा स्वतंत्र लेखाचा विषय आहे. पण या सर्वातून मूलभूत प्रश्न असा पडतो की, महाराष्ट्र जल व सिंचन आयोगाचा अहवाल (1999), जलनीती (2003), मसिंपशेव्य अधिनियम 2005 आणि मजनिप्रा अधिनियम 2005, इत्यादि द्वारे नदीखोरेनिहाय जल व्यवस्थापनाचे तत्व राज्याने स्वीकारले हे खरे पण ते प्रत्यक्षात आणण्याकरिता नेमकी काय पावले उचलली? नक्की कोणती तयारी केली?

दरवर्षी रब्बी हंगाम सुरू होण्यापूर्वी कालवा अधिका-यांनी प्रत्येक सिंचन प्रकल्पात Preliminary Irrigation Programme म्हणजे पाण्याचे अंदाजपत्रक (पीआयपी) व त्याच्या मर्यादेत हंगामनिहाय पाणी वाटप कार्यक्रम तयार करणे आणि सक्षम अधिकार्‍याने ते मंजूर करणे अपेक्षित आहे. त्याकरिता शासनाने मार्गदर्शक तत्वे निश्चित केली आहेत. वाल्मीच्या प्रशिक्षणात हा विषय शिकवला जातो. उपरोक्त पाण्याचे अंदाजपत्रक आजही प्रकल्पनिहाय सुटे सुटे केले जाते. वरच्या धरणातून सोडलेले पाणी विशिष्ट प्रकल्पात येणे आणि किंवा त्या प्रकल्पातून पाणी सोडावे लागणे आणि या शक्यतांचा त्या त्या प्रकल्पाच्या पाणीवाटप कार्यक्रमावर काय परिणाम होईल या बाबींचा विचार आज पीआयपी मध्ये होत नाही. उदा. जायकवाडी प्रकल्पाकरिता पाणी सोडण्याचा तपशील सहज उपलब्ध नव्हता. तो तयार करण्यासाठी मेंढेगिरी समिती नेमावी लागली. साधी साधी माहितीही संकलित करताना त्या समितीला अनेक अडचणी आल्या. आजही त्या अहवालाबद्दल जाणकारांमध्ये प्रामाणिक मतभेद आहेत. शासनानेही तो अद्याप स्वीकारलेला नाही. बहुचर्चित जायकवाडी संदर्भात अशी अवस्था असताना मजनिप्राने अन्य प्रकल्पातून पाणी सोडण्याकरिता काय निकष वापरले हे पाहणे उदबोधक ठरेल.

नियामकाने स्वत: खेळात सामील व्हायचे नसते. त्याने खेळाचे नियम ठरवायचे असतात. खेळाचे संनियंत्रण करायचे असते. खेळाडुंनी नियमांचे उल्लंघन केले तरच - परिस्थिती परत पूर्वपदावर येईपर्यंत - तेवढ्या पुरता हस्तक्षेप करायचा असतो. नियमनाच्या या प्राथमिक तत्वांचे भान मजनिप्रा ने ठेवले नाही. जल-व्यवस्थापन (वॉटर मॅनेजमेंट) व जल-सुशासन (वॉटर गव्हर्नन्स) यांचा आग्रह न धरता / त्यांची घडी न बसवता, आहे ती व्यवस्था कार्यरत न करता अति उत्साहाच्या भरात सरळ जल नियमन (Water regulation) आपल्या ताब्यात घेण्याचा प्रयत्न केला आणि जल संपदा विभाग व कालवा अधिकार्‍यांच्या कार्यक्षेत्रावर अतिक्रमण केले. मजनिप्राकडे फारशा याचिका दाखल होत नव्हत्या तोपर्यंत मजनिप्राला ते चांगले वाटले. पण जसजशी याचिकांची संख्या वाढू लागली आणि मजनिप्राच्या निर्णयाविरोधात प्रकरणे न्यायालयात जाऊ लागली तसतशी मजनिप्राची मर्यादा प्रकर्षाने जाणवायला लागली. नियामक प्राधिकरणावर टीका व्हायला लागली. परिणामकारक जल नियमन वेळीच करण्यात मजनिप्रा अपयशी ठरले. महाराष्ट्रात 2012 पासून दुष्काळाचे सावट असताना मजनिप्राची एकूण भूमिका बघ्याची आहे. जलसंघर्षाची संख्या व तीव्रता कमी करण्यासाठी मजनिप्राने पुढाकार घेऊन काहीही केले नाही. आणि आता न दुष्काळात मजनिप्राला अध्यक्षही नाही आणि सदस्यही नाहीत.

वाल्मी गेली 36 वर्षे जल व्यवस्थापनाबाबत प्रशिक्षण देत असताना There is no management; its only administration ही टीका आजही खरी आहे. मोठ्या प्रकल्पांकडून छोट्या प्रकल्पांकडे आपण जायला लागलो तर ‘चौकीदार मॅनेज्ड’ प्रकल्पांची संख्या वाढत जाते. बहुसंख्य प्रकल्पात पीआयपी व पाणी वाटपाचे कार्यक्रम केले जात नाहीत. जल व्यवस्थापनासाठी प्रयत्नच केले जात नाहीत. कायद्यांची अंमलबजावणी शून्य असल्यामूळे जल सुशासनाचा अभाव आहे. जल व्यवस्थापन व जलसुशासन नसताना जल नियमन होणार तरी कसे? जल-व्यवस्थापन,जल - सुशासन आणि जल-नियमन याबाबींकडे दुर्लक्ष झाल्यामुळे आज आपत्ती व्यवस्थापन करावे लागत आहे हे खोटे आहे का?

श्री. प्रदीप पुरंदरे, औरंगाबाद - मो : 09822565232